基层供销社工作人员构成滥用职权罪的认定

发布时间：2024-01-31 来源：

基层供销社工作人员构成滥用职权罪的认定

李进

【典型案例】

2001年，某县级市供销系统改革，改革前该市供销社合作联社任命马某某(2021年9月在全省对供销系统重点整治过程中被留置)担任某镇供销社主任。改革后马某某保留主任一职，未参与买断返聘。2002年8月，该市供销社合作联社下发《关于印发<供销社系统企业改革重组返聘实施意见>的通知》，马某某作为镇供销社主任、法定代表人，对确保社有资产完好无损失不流失并实现增值负有完全责任。2010年8月，该市政府下发文件，将该市供销系统国有资产（含国有土地、国有房屋）纳入国有资产监督管理局（下称国资局）集中管理，马某某所在供销社按照文件要求，向国资局上报国有土地情况并上交国有土地使用权证。

2010年下半年，陈某某、宋某（供销社所在村村民）拟将该供销社原生产大院内国有土地清理平整并新建房屋出售。陈某某、宋某经多次找到马某某商议后，马某某提议由陈、宋将生产大院内土地清理平整，以“土地置换”方式与该供销社联合开发该土地，即：陈某某、宋某在清理平整后的生产大院院内为该供销社新建一套6间2层房屋的办公楼之后，生产大院内其他国有土地使用权归陈某某、宋某所有。因不符合法律规定，国资局否定“土地置换”方案，并要求国有土地必须经过公开挂牌拍卖程序进行处置。马某某遂以该供销社名义请示对2.09亩国有土地进行公开挂牌拍卖。在办理公开挂牌拍卖手续期间，经马某某同意，陈某某、宋某带领施工人员及施工机械，将生产大院内的6间仓库拆除，并将土地平整。

2011年国资局同意将该宗地公开挂牌出让。2012年3月，国土部门将该地块以起拍价为60万元在网上公开挂牌出让。陈某某、宋某认为挂牌价格过高未参与，在公开挂牌期间无人报名，该地块流拍。流拍后，2012年下半年，陈某某、宋某与陈某（供销社所在村村民）合伙在生产大院内新建9套两间三层房屋并出售获利。2021年9月马某某被留置后，经评估，该宗地时值675083元。

马某某还因涉嫌贪污罪，该案移送司法机关后，2022年6月24日，该市人民法院以贪污罪判处马某某有期徒刑一年，并处罚金人民币十万元，以滥用职权罪判处马某某有期徒刑六个月，数罪并罚决定执行有期徒刑一年三个月，并处罚金人民币十万元。

【分歧意见】

分歧体现在两个重点问题，即产生罪与非罪问题。第一个问题是，基层供销社工作人员是否为渎职犯罪主体？第一种意见是，基层供销社工作人员作为集体企业人员，不宜认定为渎职犯罪主体，不构成渎职犯罪。第二种意见是，基层供销社工作人员依法或者受相关机关委托从事公务，可以认定为渎职犯罪主体，可以构成渎职犯罪。

第二个问题是，基层供销社是否“依法行使国家行政管理职权的组织”？第一种意见是，基层供销社是集体所有制企业，不是“依法行使国家行政管理职权的组织”，因此其工作人员不具备渎职犯罪条件。第二种意见是，基层供销社在特定条件下可以认定为“依法行使国家行政管理职权的组织”，其工作人员具备渎职犯罪条件。

【评析意见】

1.关于基层供销社工作人员是否为渎职犯罪主体问题。

第一种意见认为，在2001年至2005年机构改革期间，基层供销社人员绝大多数由原来的事业编变成聘用人员，俗称“买断”，身份改变后，“五险一金”自行承担，其身份不再属于公职人员，不符合渎职犯罪主体。

第二种意见（笔者意见）认为，基层供销社由上级供销合作社联合社领导，其企业法定代表人在工作中从事的管理、监督、经营等活动，属于受上级供销合作社联合社的委托从事的职权职责活动。因此，基层供销社工作人员在改革前后，除编制不同和薪酬待遇发放主体不同以外，工作本身的性质不变，职能不变，职权不变。虽然基层供销社工作人员不是刑法第九章规定的“标准”渎职主体身份，但是，从立法解释、司法解释规定和法理角度研判分析，其符合渎职犯罪主体身份。一是全国人大常委会通过的《关于<中华人民共和国刑法>第九章渎职罪主体适用问题的解释》规定，在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，有渎职行为，构成犯罪的，依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任。二是《最高人民法院最高人民检察院<关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）>》第七条规定，依法或者受委托行使国家行政管理职权的公司、企业、事业单位的工作人员，在行使行政管理职权时滥用职权或者玩忽职守，构成犯罪的，应当依照《全国人民代表大会常务委员会关于<中华人民共和国刑法>第九章渎职罪主体适用问题的解释》的规定，适用渎职罪的规定追究刑事责任。三是《监察法》第十五条第（六）项规定，“其他依法履行公职的人员”属于监察对象。《监察法实施条例》第四十三条第一款第（三）项规定，在集体经济组织等单位、组织中，由党组织或者国家机关，国有独资公司、全资公司、企业，国家出资企业中负有管理监督国有和集体资产职责的组织，事业单位提名、推荐、任命、批准等，从事组织、领导、管理、监督等工作的人员，属于监察法第十五条第（六）项所称“其他依法履行公职的人员”。《监察法》所定监察对象，把“其他依法履行公职的人员”纳入法律条文，既是为实现监察全覆盖而定的“监察对象”，也是贯彻法法衔接的立法精神，其他法律和立法解释以及司法解释中所提的“其他依法履行公职的人员”应当与《监察法》所定“其他依法履行公职的人员”法律意义保持一致。同时，此处属于对之前主体身份认识不清的进一步厘清，不属于新增加主体的规定或者扩大化规定，现行新规定破解了以前的模糊认识，明文予以明确，依法具有溯及力。关于《监察法实施条例》的法律位阶，2019年10月26日全国人大常委会十三届十四次会议通过《关于国家监察委员会制定监察法规的决定》，该《决定》授权国家监察委员会根据宪法和法律，制定监察法规，即该实施条例的法律效力等同于法律法规规定。综上，《监察法》及《监察法实施条例》所定“其他依法履行公职的人员”属于刑法意义的渎职犯罪主体。

2.关于基层供销社是否为“依法行使国家行政管理职权的组织”问题

第一种意见认为，基层供销社作为社员自觉性组织，其性质为集体企业，集体企业依法拥有自主经营权，其工作人员实施的行为不宜纳入法定行政管理职权范畴，因此，基层供销社不宜认定“依法行使国家行政管理职权的组织”。

第二种意见（笔者意见）认为，要明确什么是“依法行使国家行政管理职权的组织”，首先，要研判基层供销社是否具备行政管理和行政职权这两个特征。一般认为，行政管理是根据国家法律，以国家权力为基础，在一个特定的领域，管理社会的公共事务，有自身的发展规律的管理行为；行政职权是体现国家意志强制力，具有法定性、专属性、不可转让和放弃等处分的公权力。一个方面，基层供销社作为集体所有制企业，独立的法人单位，工作范围主要是为农业、农村、农民即“三农”服务，行政色彩并不浓厚。基层供销社在配合乡、镇政府宣传发动、组织引导农民群众发展农村经济，增加农民收入，提高农民组织化水平；在村级设综合服务站，经营生活资料、生产资料、收购农、畜土特产品，以村级综合服务站和乡、镇供销社综合门市部为支撑点开展为农产前、产中、产后系列化服务等工作中，行政管理行为并未体现，企业独立自主经营特点和企业内部管理的行为特征显著。第二个方面，极多基层供销社的资产在改革前后并未发生较大变化。改革前国家投入的固定资产特别是国有土地房产等国有资产并没有随着改革而剥离开来。因此，在基层供销社的资产中，留存有国有资产特别是国有土地。基层供销合作社在管理国有资产特别是国有土地方面，就不再是单纯的企业独立自主经营和企业内部管理。1994年国家国有资产管理局颁布的《集体企业国有资产产权界定暂行办法》第二条、第三条规定，城镇集体企业(含合作社)资产中国有资产的所有权归属国家所有。2003年《企业国有资产监督管理暂行条例》和2008年颁布的《中华人民共和国企业国有资产法》均对国有资产的管理监督有明文规定。即国有资产属于国家所有即全民所有，国务院代表国家行使国有资产所有权。因此，基层供销社对国有资产的管理监督纳入了依照法律法规管理的层面。综上，基层供销社以政府国资部门归口管理的行政权力为基础，在供销系统中日常管理监督国有资产和依据土地管理法规定管理监督国有土地，此时具备依法行政管理的特点。第三个方面，基层供销社在日常管理监督国有资产包括国有土地过程中，体现国家对国有土地所有权管理的意志，具有法定强制力、专属不可转让和放弃的权力，具备依法享有行政职权的特点。因此，在国有资产国有土地管理过程中，基层供销社是依法行使国家行政管理职权的组织。

综上所述，基层供销社的负责人或者法定代表人在管理监督国有资产国有土地过程中，滥用职权或者严重不负责任造成国有资产严重损失或者国有土地流失，致使国家利益遭受重大损失，应认定为涉嫌滥用职权渎职犯罪的行为条件。基层供销社工作人员协助或者配合负责人或者法定代表人实施上述行为的，应当以共犯论处。

该案移送司法机关，司法机关采纳笔者意见。该市人民法院依法判决以后，检察机关未抗诉，被告人未上诉，判决业已生效并执行。

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